Trong bức tranh tổng thể của các công cụ chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu, thị trường carbon bắt buộc nổi lên như một cơ chế quan trọng, được chính phủ nhiều quốc gia lựa chọn để kiểm soát và giảm phát thải khí nhà kính (KNK) một cách hiệu quả. Khác với thị trường tự nguyện dựa trên cam kết của doanh nghiệp, thị trường carbon bắt buộc vận hành dựa trên khung pháp lý chặt chẽ, yêu cầu các đối tượng cụ thể phải tuân thủ các giới hạn phát thải nhất định. Việc tìm hiểu sâu về cấu trúc, cơ chế hoạt động và các yếu tố liên quan của loại hình thị trường này là rất cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam đang trong quá trình chuẩn bị triển khai.
Định nghĩa thị trường carbon bắt buộc
Thị trường carbon bắt buộc là một hệ thống được thiết lập và quản lý bởi nhà nước thông qua các văn bản luật pháp, quy định. Mục tiêu chính của nó là giới hạn tổng lượng phát thải KNK từ một nhóm các ngành hoặc cơ sở phát thải lớn đã được xác định trước. Điểm cốt lõi làm nên tính “bắt buộc” là các đơn vị nằm trong phạm vi điều chỉnh của thị trường này có nghĩa vụ pháp lý phải tuân thủ các quy định về giới hạn phát thải và thực hiện các trách nhiệm liên quan, chẳng hạn như kiểm kê phát thải, báo cáo và sở hữu đủ “quyền phát thải” cho lượng KNK thực tế mà họ thải ra. Nếu không tuân thủ, họ sẽ phải đối mặt với các chế tài xử phạt theo quy định của pháp luật. Đây là điểm khác biệt căn bản so với thị trường carbon tự nguyện, nơi việc tham gia và thực hiện các cam kết giảm phát thải hoàn toàn dựa trên quyết định của tổ chức, doanh nghiệp.
Cơ chế hoạt động cốt lõi: giới hạn và giao dịch (cap-and-trade)
Mô hình phổ biến nhất và được áp dụng rộng rãi nhất cho thị trường carbon bắt buộc trên thế giới là Hệ thống Giao dịch Khí thải (Emissions Trading System – ETS), hoạt động theo nguyên tắc “Giới hạn và Giao dịch” (Cap-and-Trade). Cơ chế này vận hành qua các bước cơ bản sau: Đầu tiên, cơ quan quản lý nhà nước sẽ thiết lập một mức “Giới hạn” (Cap), tức là tổng lượng phát thải KNK tối đa được phép thải ra từ tất cả các cơ sở tham gia thị trường trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm hoặc một giai đoạn vài năm). Mức trần này thường được thiết kế giảm dần theo thời gian để đảm bảo quốc gia đạt được các mục tiêu giảm phát thải đã đề ra.
Tiếp theo, tổng lượng phát thải giới hạn này được chia thành các đơn vị “quyền phát thải” gọi là hạn ngạch phát thải (emission allowances). Mỗi hạn ngạch thường tương đương với quyền được phát thải một tấn CO2 hoặc lượng KNK khác quy đổi tương đương. Các hạn ngạch này sau đó được “Phân bổ” (Allocate) cho các cơ sở tham gia thị trường. Việc phân bổ có thể thực hiện qua nhiều hình thức: cấp miễn phí dựa trên dữ liệu phát thải lịch sử hoặc các tiêu chuẩn hiệu suất, bán đấu giá công khai, hoặc kết hợp cả hai phương thức.
Sau khi được phân bổ, các cơ sở bắt đầu hoạt động sản xuất kinh doanh và phát thải KNK. Đồng thời, hoạt động “Giao dịch” (Trade) diễn ra trên thị trường. Những cơ sở có thể giảm phát thải hiệu quả, giữ lượng phát thải thực tế thấp hơn số hạn ngạch được cấp, có thể bán phần hạn ngạch dư thừa của mình cho các cơ sở khác đang có nguy cơ phát thải vượt mức cho phép. Hoạt động mua bán này tạo ra một thị trường carbon bắt buộc năng động, cho phép việc cắt giảm phát thải diễn ra ở nơi có chi phí thấp nhất, đồng thời hình thành nên giá carbon.
Cuối cùng, vào cuối mỗi giai đoạn tuân thủ, các cơ sở phải thực hiện nghĩa vụ “Tuân thủ” (Comply) bằng cách nộp lại cho cơ quan quản lý số lượng hạn ngạch phát thải tương đương với tổng lượng KNK đã được xác minh mà họ đã phát thải trong giai đoạn đó.
Các yếu tố cấu thành và vận hành thị trường carbon bắt buộc
Để một thị trường carbon bắt buộc hoạt động hiệu quả, minh bạch và đạt được mục tiêu đề ra, cần phải thiết kế và xây dựng cẩn thận các yếu tố cấu thành quan trọng.
Xác định phạm vi và đặt mức trần phát thải
Bước đầu tiên là xác định rõ phạm vi bao phủ của thị trường: những ngành công nghiệp nào, loại hình cơ sở nào, với quy mô phát thải tối thiểu bao nhiêu sẽ phải tham gia thị trường carbon bắt buộc. Việc lựa chọn này thường dựa trên tỷ trọng đóng góp vào tổng phát thải quốc gia và tiềm năng giảm phát thải của các ngành. Song song đó, việc đặt ra mức trần (cap) tổng phát thải là quyết định mang tính chiến lược, cần cân bằng giữa tham vọng đạt được mục tiêu khí hậu quốc gia và các tác động kinh tế – xã hội có thể xảy ra. Mức trần cần có lộ trình giảm dần rõ ràng qua các giai đoạn để tạo tín hiệu dài hạn cho đầu tư vào công nghệ carbon thấp.
Phân bổ hạn ngạch phát thải: miễn phí hay đấu giá?
Phương pháp phân bổ hạn ngạch phát thải ban đầu có ảnh hưởng lớn đến tính công bằng, hiệu quả của thị trường và khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp. Phân bổ miễn phí, thường dựa trên dữ liệu lịch sử hoặc các chỉ số phát thải chuẩn (benchmark), có thể giúp giảm gánh nặng chi phí ban đầu cho doanh nghiệp, đặc biệt là các ngành có nguy cơ “rò rỉ carbon” (chuyển sản xuất sang nơi không có quy định tương tự). Tuy nhiên, nó có thể tạo ra lợi nhuận bất ngờ (windfall profits) cho một số doanh nghiệp và giảm động lực đổi mới. Ngược lại, phân bổ qua đấu giá buộc các doanh nghiệp phải trả tiền cho quyền phát thải, tạo ra nguồn thu cho chính phủ để tái đầu tư vào các hoạt động khí hậu hoặc hỗ trợ các đối tượng bị ảnh hưởng, đồng thời phản ánh đúng hơn chi phí thực của carbon. Hầu hết các thị trường carbon bắt buộc hiện nay thường áp dụng phương pháp kết hợp cả hai hình thức.
Hệ thống đo đạc, báo cáo, thẩm định (MRV) và đăng ký
Nền tảng cho sự tin cậy và minh bạch của thị trường carbon bắt buộc là một hệ thống Đo đạc, Báo cáo và Thẩm định (Measurement, Reporting, and Verification – MRV) vững mạnh. Các cơ sở tham gia phải có khả năng đo đạc hoặc tính toán chính xác lượng KNK phát thải của mình theo các phương pháp luận được quy định, báo cáo số liệu một cách định kỳ và minh bạch. Các báo cáo này sau đó phải được một bên thứ ba độc lập, có đủ năng lực thẩm định (xác minh) để đảm bảo tính chính xác và độ tin cậy. Bên cạnh đó, cần có một Hệ thống Đăng ký (Registry) điện tử an toàn để theo dõi việc phát hành, nắm giữ, chuyển giao và thu hồi (khi nộp lại để tuân thủ) các hạn ngạch phát thải, ngăn chặn gian lận và giao dịch kép.
Tuân thủ và thực thi quy định
Cuối cùng, để thị trường carbon bắt buộc thực sự phát huy tác dụng, cần có các quy định rõ ràng về nghĩa vụ tuân thủ và cơ chế thực thi hiệu quả. Các cơ sở phải biết chính xác thời hạn nộp hạn ngạch, quy trình thực hiện và hậu quả của việc không tuân thủ. Các hình phạt (thường là phạt tiền đáng kể cho mỗi tấn phát thải vượt mức không có hạn ngạch tương ứng) phải đủ sức răn đe để đảm bảo các doanh nghiệp thực hiện nghiêm túc nghĩa vụ của mình.
Ưu điểm và thách thức của thị trường carbon bắt buộc
Việc triển khai thị trường carbon bắt buộc mang lại nhiều lợi ích tiềm năng nhưng cũng đi kèm không ít thách thức trong quá trình thiết kế và vận hành.
Lợi ích trong việc đạt mục tiêu khí hậu và thúc đẩy đổi mới
Ưu điểm lớn nhất của thị trường carbon bắt buộc là khả năng đảm bảo đạt được mục tiêu giảm phát thải tổng thể một cách chắc chắn (do có mức trần cố định) với chi phí thấp nhất cho nền kinh tế (do cơ chế giao dịch cho phép giảm phát thải ở nơi hiệu quả nhất). Việc đặt giá cho carbon thông qua thị trường tạo ra động lực kinh tế mạnh mẽ, khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào hiệu quả năng lượng, năng lượng tái tạo và các công nghệ, quy trình sản xuất ít phát thải hơn. Nếu áp dụng đấu giá hạn ngạch, nó còn tạo nguồn thu cho chính phủ.
Những khó khăn và rủi ro cần quản lý
Tuy nhiên, việc thiết kế và vận hành một thị trường carbon bắt buộc là phức tạp. Một thách thức lớn là nguy cơ rò rỉ carbon, khi các ngành công nghiệp tiêu tốn nhiều năng lượng có thể chuyển hoạt động sản xuất sang các quốc gia không có quy định về giá carbon tương đương, làm giảm hiệu quả giảm phát thải toàn cầu và ảnh hưởng đến việc làm trong nước. Việc phân bổ hạn ngạch ban đầu, đặc biệt là phân bổ miễn phí, luôn là vấn đề nhạy cảm, dễ gây tranh cãi về tính công bằng. Giá carbon trên thị trường có thể biến động mạnh, gây khó khăn cho việc lập kế hoạch đầu tư của doanh nghiệp. Đảm bảo tính chính xác và minh bạch của hệ thống MRV cũng đòi hỏi năng lực kỹ thuật và thể chế cao.
Thị trường carbon bắt buộc trên thế giới và kế hoạch tại Việt Nam
Thị trường carbon bắt buộc dưới dạng ETS đã được triển khai ở nhiều nơi trên thế giới, mang lại những kinh nghiệm quý báu.
Các hệ thống giao dịch khí thải (ETS) tiêu biểu
Hệ thống Giao dịch Khí thải của Liên minh châu Âu (EU ETS), ra đời năm 2005, là thị trường carbon bắt buộc lớn nhất và lâu đời nhất thế giới, bao phủ các ngành công nghiệp nặng, sản xuất điện và hàng không nội khối. Các hệ thống đáng chú ý khác bao gồm ETS tại California (Hoa Kỳ), Chương trình Sáng kiến Khí nhà kính Khu vực (RGGI) ở một số bang Đông Bắc Hoa Kỳ, ETS quốc gia của Trung Quốc (tập trung vào ngành điện), và các hệ thống ở Hàn Quốc, New Zealand, Quebec (Canada)… Mỗi hệ thống có những đặc điểm thiết kế riêng về phạm vi, mức trần, cách phân bổ hạn ngạch và các quy định khác.
Lộ trình xây dựng thị trường carbon bắt buộc ở Việt Nam
Nhận thức được vai trò của công cụ định giá carbon, Việt Nam đã chính thức đặt ra lộ trình xây dựng và phát triển thị trường carbon bắt buộc trong nước thông qua Đề án được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Theo đó, giai đoạn đến hết năm 2027 là thời gian chuẩn bị các điều kiện cần thiết, bao gồm hoàn thiện khung pháp lý, xây dựng hệ thống MRV, nâng cao năng lực cho các bên và vận hành thí điểm sàn giao dịch. Giai đoạn 2025-2027 dự kiến sẽ thí điểm việc phân bổ hạn ngạch và cơ chế giao dịch cho các cơ sở phát thải lớn trong các lĩnh vực như năng lượng, thép, xi măng. Từ năm 2028 trở đi, thị trường carbon bắt buộc của Việt Nam dự kiến sẽ đi vào vận hành chính thức, áp dụng cơ chế cap-and-trade và hướng tới liên kết với thị trường khu vực và quốc tế. Việc các doanh nghiệp lớn đang thực hiện kiểm kê KNK theo quy định tại Quyết định 01/2022/QĐ-TTg chính là bước chuẩn bị quan trọng cho việc tham gia vào thị trường carbon bắt buộc trong tương lai gần.
